УКАЗ № 274 ЗА ВРЪЩАНЕ ЗА НОВО ОБСЪЖДАНЕ В НАРОДНОТО СЪБРАНИЕ НА ЗАКОНА ЗА ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НА КОРУПЦИЯТА И ЗА ОТНЕМАНЕ НА НЕЗАКОННО ПРИДОБИТОТО ИМУЩЕСТВО, ПРИЕТ ОТ 44-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ НА 20 ДЕКЕМВРИ 2017 Г.
На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България
Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, приет от 44-то Народно събрание на 20 декември 2017 г.
Издаден в София на 29 декември 2017 г.
***
МОТИВИ
за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, приет от 44-то Народно събрание на 20 декември 2017 г.
Уважаеми народни представители,
Корупцията е негативно явление с многостранни измерения. Чрез нейните проявни форми се овладяват основни лостове на държавното управление в законодателната, изпълнителната и съдебната власт от частни икономически интереси, които оказват сериозно влияние върху процесите на вземане на решения в своя полза чрез незаконни и често скрити форми на натиск или влияние. Корупцията ограничава основните права и свободи на гражданите, ерозира доверието в държавата, затруднява икономическото развитие и инвестициите и краде от благосъстоянието на нацията. Поради тази сложност на корупцията като социално явление с различни проявни форми в преамбюла на Конвенцията на Организацията на обединените нации срещу корупцията изрично се подчертава, че, за да бъде ефективно предотвратяването и борбата с корупцията, е необходимо прилагането на всеобхватен и мултидисциплинарен подход. Затова многократно съм призовавал за предприемането на широкомащабни законодателни мерки, в които акцентът да е върху разкриването, пресичането и разследването на корупционните схеми.
С всеки един закон народните представители дават нормативен отговор на съществуващите в обществото проблеми. Това се отнася и за приетия на 20 декември 2017 г. Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (ЗПКОНПИ), от който се очаква да е подходящо правно средство за по-ефективно противодействие на корупцията. Положително оценявам, че при подготовката на този закон бяха изпълнени процедурите за обществено обсъждане съгласно Закона за нормативните актове. Въпреки това считам, че приетият закон не само не създава адекватна нормативна основа за справяне с корупцията, но дори ще затруднява борбата с нея. Мотивите ми за това са следните:
Амбицията на закона да бъде кодифициращ акт в материята за противодействието на корупцията, посочвайки изчерпателно в чл. 1, т. 1 „мерките за противодействие на корупцията“, не е реализирана чрез неговите разпоредби. Видно от чл. 3, ал. 2 противодействието на корупцията е сведено само до мерките, посочени в този закон и осъществявани единствено от Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (Комисията). Извън обхвата на закона остават редица органи и звена с функции в областта на противодействието на корупцията. Такива са например: инспекторатите по Закона за администрацията, които по силата на § 1, т. 6 от Допълнителните разпоредби на същия закон осъществяват административен контрол с цел предотвратяване на корупцията, Инспекторатът към Висшия съдебен съвет, който е ангажиран с проверките за почтеност и конфликт на интереси (чл. 132а, ал. 6 от Конституцията), Агенцията по обществени поръчки, Агенцията за държавна финансова инспекция. Същият подход за ограничаване на предметния обхват и на ангажираните органи и звена е приложен и по отношение на превенцията (чл. 30-33). По този начин законът създава още по-голямо фрагментиране и неяснота за цялостната институционална рамка и прави непостижима прогласената в чл. 2, т. 1 цел – ефективно противодействие на корупцията.
Намирам за уместно обединяването на функциите на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към Министерския съвет (БОРКОР) и на звеното в Сметната палата, ангажирано с отменения Закон за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности. Обединяването само на тези институции в нов единен независим антикорупционен орган е заложено в Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията в Република България 2015-2020 г.
Що се отнася до законовото решение за приобщаване и на функциите по отнемане на незаконно придобитото имущество, то е спорно, тъй като обществените отношения по установяване на конфликт на интереси и по гражданската конфискация са разнородни по характер. Тази разнородност намира израз в различното приложно поле спрямо лицата – глави пета, осма и девета се прилагат за заемащите висши публични длъжности, докато разпоредбите за отнемане на незаконно придобитото имущество са приложими за много широк кръг лица, включително за привлечени като обвиняеми за престъпления по чл. 108, ал. 1. Производствата, свързани с конфликта на интереси и с отнемането на незаконно придобитото имущество, имат много малко общо като предмет, основания за образуване, доказателствени средства, срокове, съдържание на крайните административни актове и последици от влизането им в сила. Принципно различният им характер е виден и от съдопроизводствените правила - за съдебните производства относно конфликта на интереси се прилага Административнопроцесуалният кодекс, а за тези относно отнемането на незаконно придобито имущество – Гражданският процесуален кодекс.
Аргументът, че обединяването на двете материи е оправдано, тъй като се поставя акцент върху отнемането на незаконно придобито имущество, чийто произход е свързан с корупция, не намира подкрепа в чл. 108, ал. 1. Там преобладават престъпления, свързани с организирана престъпна дейност, убийства, отвличания, трафик на хора, проституция, разпространение на наркотици и само малка част са корупционни престъпления. Това означава, че за други корупционни престъпления, непосочени в чл. 108, ал. 1, производството по отнемане на имущество няма да се прилага. Например няма да бъде отнемано имущество по този закон за същински корупционни престъпления – издаване на сведения от значение за стопанството с цел получаване на дар или имотна облага (чл. 224 от Наказателния кодекс), получаване на неследваща се имотна облага (чл. 225б от НК), както и за такива с вероятен корупционен мотив – разпореждане с бюджетни средства не по предназначение (чл. 254а от НК), осуетяване на наказателно преследване (чл. 288 от НК), непривеждане в изпълнение на присъда (чл. 295 от НК). Необяснимо е защо сред изброените в чл. 108, ал. 1 престъпления не са включени укривателството на вещи, поставени под специален режим (чл. 215, ал. 2, т. 2 от НК), квалифицираната кражба от длъжностно лице, което се е възползвало от служебното си положение (чл. 195, ал. 1, т. 6 от НК) и най-вече кражбата в големи размери по чл. 195, ал. 2 от Наказателния кодекс. Налага се изводът, че при изброяването на съставите по чл. 108, ал. 1 от ЗПКОНПИ са еклектично приложени множество критерии, които не са съобразени с целите на приетия закон и с връзката между особеностите на отделните престъпни състави и предмета на регулиране на този нормативен акт. Всичко това показва, че механичното обединяване на разнородни по своя характер материи, освен че е правно неиздържано и необосновано, може да доведе до неефективност в борбата с корупцията.
Законът е изграден върху постановката, че проблемът за неефективното противодействие на корупцията може да се реши с институционални мерки чрез създаване на „единен антикорупционен орган“. Това е задача поначало неизпълнима предвид правомощията на Инспектората към Висшия съдебен съвет по чл. 132а, ал. 6 от Конституцията, но и с оглед на множеството органи с правомощия по установяване на конфликт на интереси, които се създават с § 2, ал. 8 от приетия закон. По никакъв начин не поставям под съмнение конституционно обусловеното правомощие на Народното събрание да създава държавни органи със закон. Смятам, обаче, че законодателното решение органът да е един, не е взето въз основа на правната логика – съобразно предмета на регулиране. Освен това натрупването на толкова много и разнопосочни функции, необходимостта от време за организационно преструктуриране и за приемане на подзаконовите актове, създават риск да бъдат влошени постигнатите досега резултати от дейността на „окрупняваните“ органи и структури.
Положително следва да се оцени подходът на законодателя да създаде публична процедура по определяне на председателя, заместник-председателя и членовете на Комисията. Въпреки това намирам за спорни някои положения в Глава втора от ЗПКОНПИ.
В чл. 8, ал. 3 и 4 не се съдържат достатъчно гаранции за професионална компетентност на заместник-председателя и членовете на Комисията. Изискуемият 5- годишен професионален стаж е по-малък от стажа, изискван за главния секретар и директорите на дирекции в администрацията на досегашната Комисия за отнемане на незаконно придобито имущество. Освен това за членовете на Комисията в чл. 8, ал. 4 не е предвидено професионалното направление на магистърската им степен, което би позволило избирането на лица без познания в сферите на компетентност на Комисията. Това поражда основателно съмнение, че изборът ще бъде повече политически, отколкото въз основа на критерия „високи професионални качества“. Прецизната уредба е от изключително значение предвид разнородния характер на материите, по които ще се произнася Комисията, и обстоятелството, че предвид чл. 13, ал. 2 мнозинството при вземане на решения ще се формира именно от тези членове. Озадачаващо е, че законът не предвижда за членовете на Комисията проверка за почтеност, каквато има за служителите в администрацията й, нито посочва нейното неуспешно преминаване като основание за освобождаване на член на Комисията. По този начин изискуемите по чл. 8, ал. 2 - 4 високи нравствени качества остават само с декларативен характер, защото липсва механизъм за установяването им.
Считам за неподходящо заместник-председателят и членовете на Комисията да се избират по предложение на нейния председател, тъй като по този начин целият състав ще бъде доминиран от мнозинството в парламента, а не от цялото народно представителство. Освен това отсъствието на конкретика в чл. 17, ал. 2 от приетия закон – каква точно информация може да се иска от членовете на Комисията при явяването им в Народното събрание, създава опасност от намеса на народните представители в текущи проверки на Комисията. Така се увеличава възможността от политическо влияние в дейността на Комисията, която законът по никакъв начин не прегражда.
С чл. 13, ал. 5 се изключват от обжалване някои от решенията на Комисията. Считам, че липсата на съдебен контрол не е оправдана за решенията, с които Комисията отказва да образува производство за отнемане на незаконно придобито имущество. Ако такива решения са незаконосъобразни, тяхната необжалваемост препятства изпълнението на правомощието на прокуратурата по чл. 127, т. 5 от Конституцията да следи за спазване на законността, като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове. В този смисъл уредбата не предоставя необходимите гаранции за спазване на законността в дейността на Комисията и за обществения интерес, чиято защита несъмнено е легитимна цел.
Поради спецификата на производството по отнемане на незаконно придобитото имущество е резонно да се очаква засегнатите лица да сезират Европейския съд по правата на човека. Това поставя с изключителна острота въпроса за регресната отговорност, когато Република България е осъдена да заплати вредите, причинени от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на органи и на длъжностни лица. С чл. 20 от приетия закон отговорността на членовете на Комисията и органите по чл. 16, ал. 1 и 2 е намалена и обхваща само вредите, настъпили в резултат на престъпление от общ характер. За сравнение отговорността им по чл. 9, ал. 2 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, която остава непроменена, е в пълен размер за действия или бездействия, признати за престъпление по съдебен ред. Стремежът към намаляване на отговорността на Комисията за мен е недопустим. Не може нарушенията, извършени при упражняване правомощията на органите по ЗПКОНПИ, да бъдат заплащани от българските данъкоплатци, а не от виновните длъжностни лица.
Поради всичко това намирам, че уредбата относно конституирането на Комисията и статута на нейните членове не дава убедителни гаранции за независимост, безпристрастност и отговорност. Една такава гаранция досега беше балансът между няколко конституционно предвидени органа при определяне на персоналния й състав.
Не може да има успешно противодействие на корупцията без участието на гражданското общество, което включва и подаването на сигнали. Уредбата в Глава шеста от приетия закон предвижда, че сигнали за корупция или за конфликт на интереси на лице, заемащо висша публична длъжност, се подават до Комисията. Същевременно не е променена разпоредбата на чл. 46а, ал. 2, т. 5 от Закона за администрацията, която посочва, че Главният инспекторат на Министерския съвет разглежда постъпили сигнали за корупция на органи на изпълнителната власт. Те несъмнено са лица, заемащи висши публични длъжности по чл. 6, ал. 1 от ЗПКОНПИ, и затова е налице неяснота кой всъщност е компетентен да разглежда сигналите за корупция и конфликт на интереси. Подаването на сигнал винаги крие риск от обратна репресивна реакция и затова защитата на лицата, които подават сигнали, е от особена важност. Приетият закон не прегражда възможността за предприемане на неблагоприятни действия спрямо подалия сигнала. В чл. 51 се предвижда правото на подалия сигнал да претендира обезщетение за претърпените вреди, след като е бил уволнен, преследван или подложен на психически или физически тормоз заради това, че е подал сигнал. По този начин България се отдалечава от поетите ангажименти като страна по Гражданската конвенция за корупцията (Съвет на Европа). По силата на чл. 9 от тази конвенция държавите са длъжни да предвидят във вътрешното си законодателство „подходяща защита срещу всякакви неоправдани санкции спрямо служители, които имат достатъчно основания да подозират извършването на акт на корупция и добросъвестно уведомяват за това компетентните лица или власти“.
В материята за конфликта на интереси стъпка в правилната посока е направеното в чл. 74, ал. 2 от приетия закон обединяване на процедурата по установяване и по санкциониране. Независимо от това обаче съществен недостатък на уредбата е въвеждането на децентрализирано установяване на конфликт на интереси. Вместо на един орган - Комисията, § 2, ал. 8 от Допълнителните разпоредби на приетия закон възлага това на многобройна група органи. Като следствие органи, формирани изцяло на политически принцип, каквито са общинските съвети и министрите, ще установяват конфликт на интереси за лицата по § 2, ал. 1, което създава условия за политически натиск върху тях или за тяхното покровителстване. Децентрализираният модел за установяване на конфликт на интереси не гарантира политически неутралитет и безпристрастност на установяващите конфликт на интереси и е в явно противоречие с принципите по чл. 4, ал. 1, т. 1 и 9 от ЗПКОНПИ. Необходимостта от специални обучения, за да могат служителите по § 2, ал. 5 да изпълняват функции по установяване на конфликт на интереси, неминуемо ще доведе до продължителен „нулев“ период в прилагането на този изключително важен способ за противодействие на корупцията. Заслужава да се припомни, че децентрализираното установяване на конфликт на интереси вече беше „изпробвано“ и само за две години - от 1 януари 2009 г. до 1 януари 2011 г., показа своята неефективност, което наложи създаването на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси като централизиран орган. Причините за неефективността на този отречен законодателен подход са обвързаностите между лицата, които установяват конфликт на интереси и лицата, които са в ситуация на конфликт на интереси, невъзможността във всички администрации да се осигури компетентно и законосъобразно прилагане на производствата, различната практика по идентични казуси както в административната, така и в съдебната фаза на производството. Всичко това ще се повтори и сега при прилагането на разпоредбите за конфликта на интереси, включени в ЗПКОНПИ.
Подходът с § 2, ал. 1 уредбата за декларирането, конфликта на интереси и за административнонаказателната отговорност да се „прилага съответно“ и за лицата, които не заемат висши публични длъжности, поражда сериозни проблеми. Преди всичко дефиницията за конфликт на интереси по чл. 52 от ЗПКОНПИ оставя впечатление, че ако едно лице не заема висша публична длъжност, но има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на задълженията му по служба, това не е конфликт на интереси. Смятам, че предвид широко разпространените практики на конфликт на интереси, предвиденото в чл. 67 от ЗПКОНПИ ограничение лица, за които е установен конфликт на интереси, да не могат да заемат висша публична длъжност в продължение само на една година, няма да постигне възпиращ ефект. Това се отнася и за едногодишния срок по чл. 38, ал. 1, т. 4 относно подаване на декларация за имущество и интереси след освобождаване от висша публична длъжност. Предвид всичко това считам, че уредбата няма да подобри, а ще затрудни дейността по установяване на конфликт на интереси.
Глава девета „Противодействие на корупцията чрез разкриване на прояви на лица, заемащи висши публични длъжности“ е един от примерите за концептуалния дефицит на приетия закон. Несъответно на наименованието й повечето от разпоредбите в тази глава са посветени не на осъществяваната дейност по същество, а на статута на служителите. Въпреки че според чл. 15, ал. 3 техният статут се определя в този закон, уредбата на съществени негови елементи е на подзаконово ниво - и то не в един, а в два подзаконови акта на Комисията – правилника по чл. 23 и наредбата по чл. 85, ал. 2. Проблем съществува и с начина, по който органите по чл. 16, ал. 2 са определени като служба за сигурност по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на Закона за защита на класифицираната информация. Като такива са обявени директорът и инспекторите в дирекцията, а не самата дирекция като структура. Това означава, че адресат на правомощието по чл. 11, ал. 1, т. 1 от Закона за защита на класифицираната информация са директорът и инспекторите, т.е. те ще бъдат проучващ орган сами за себе си. Тази непрецизност е пренесена и по отношение на уредбата за дейността по Глава девета. Разпоредбите изобилстват от понятия с неясно съдържание – „прояви на корупция“ (чл. 82, ал. 1), „нарушения и престъпления, свързани с прояви на корупция“ (чл. 102, ал. 1, т. 1), „действия или бездействия, които разкриват прояви на корупция“ (чл. 102, ал.1, т. 2),“заплаха за корупция“ (чл. 103, т. 2). Без съмнение прогласеният в чл. 4, ал. 1 от Конституцията принцип на правовата държава включва изискването правните понятия да са съдържателно добре определени, за да има законоустановеност на правомощията на компетентните органи. Липсата на яснота за съдържанието на използваните в Глава девета понятия дава възможности за различни тълкувания и предприемане на репресивни мерки, като създава риск от използването им за оказване на натиск върху широк кръг лица, включително и на ключови длъжности в държавното управление.
Предвидената възможност в чл. 104, ал. 3 за използване на специални разузнавателни средства, без да се конкретизира в какви случаи те ще се прилагат, поставя въпроса за съразмерността при тяхната употреба. Не е изключена изрично възможността специални разузнавателни средства да се експлоатират и за нарушения, които не са тежки престъпления. Необходимо е да се отчита, че при използването на специалните разузнавателни средства временно се ограничават неприкосновеността на личния живот и жилището, както и тайната на кореспонденцията и на другите съобщения. Това са основни права, гарантирани с чл. 32, 33 и 34 от Конституцията на Република България и с чл. 8 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. За да бъде намесата в тези права пропорционална, в съответствие с чл. 8, пар. 2 от Конвенцията конкретните ограничения следва да бъдат гарантирани от съгласувано и предвидимо законодателство. С оглед правната сигурност и защитата на правата на лицата, които нито са подсъдими, нито дори привлечени като обвиняеми, е притеснителен фактът, че съществени въпроси относно методите, средствата и способите за осъществяване на оперативно-издирвателната дейност не са предмет на уредба на законово ниво, а на подзаконово – с наредба и инструкция, приети от Комисията (чл. 102, ал. 2 и чл. 104, ал. 2).
Не поставям под съмнение определената в чл. 2, т. 3 от приетия закон цел да се защитят интересите на обществото чрез предотвратяване на възможностите за незаконно придобиване на имущество, защото това явление е особено вредно за демократичните общества, националните икономики и правовия ред. Същевременно в някои от разпоредбите на ЗПКОНПИ не се съдържат достатъчно гаранции за обективното и безпристрастното им прилагане, което в производството по отнемане на незаконно придобито имущество е особено важно с оглед сериозното засягане на конституционно защитено право, каквото е правото на собственост. Една от двете предпоставки за започване на съдебните производства по налагане на обезпечителни мерки и отнемане на незаконно придобито имущество е установяването на значително несъответствие в имуществото. Като се има предвид, че имуществото включва разнородни компоненти (§ 1, т. 4) и че от правилното определяне на неговата стойност зависи прилагането или не на производството по отнемане, на законово ниво трябва да има яснота за използваните методи за определяне на пазарната стойност на имуществото, каквито примери има в законодателството. Това ще бъде достатъчна гаранция, че във всички случаи Комисията ще прилага едни и същи методи за определяне стойността на имуществото, като се ползва съществуващият в други закони подход.
Форма на възстановяване на нарушената социална справедливост е отнетото незаконно придобито имущество да се използва в обществен интерес или за социални цели. Това изисква имуществото да бъде управлявано адекватно, за да не се губи от икономическата му стойност. В приетия закон няма съществени промени в сравнение със съществуващия сега модел на управление на отнетото имущество. Управлението на отнетото имущество е в правомощията на междуведомствен съвет, който като колегиален орган трудно би бил в състояние да постигне бързина и оперативност в дейността си. Съществен пропуск е липсата на уредба как се управлява отнето имущество в някои специфични хипотези, например при търговско предприятие, чиято стойност може да бъде съществено намалена при лошо управление, както и при отнемане на ценни книжа. Необходимо е да се отбележи, че правилото най-малко 30 на сто от стойността на отнетото имущество да се използва за социални цели, съществуваше от 2016 г. и в досегашната уредба, преди да бъде отменено с последните промени в Закона за публичните финанси (ДВ, бр. 91 от 2017 г.). Сега в чл. 168, ал. 5 е включено аналогично правило, което показва неустойчивия законодателен подход към тази материя.
Противодействието на корупцията не може да се ограничи само до дейности по деклариране на имущество и интереси, проверка на имущественото състояние, установяване на конфликт на интереси и отнемане на имущество. Тези мерки са важни и са се прилагали досега, но не са достатъчни. Още повече че преобладаващата част от новата уредба на тези институти възпроизвежда съществуващите правила, а § 7, ал. 4 и 5 дава възможност в новата Комисия да бъдат включени лица, които са били в съставите на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество и на Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Очакванията на българското общество са за бързи и ефективни резултати в борбата с корупцията. Най-силното доказателство за успеха на усилията в борбата с корупцията ще се изразява в това престъпленията да бъдат разкривани своевременно и по отношение на извършителите да се осъществява ефективно наказателно преследване.
Уважаеми народни представители,
Като се ръководя от гореизложените мотиви за съществено несъответствие с поставената от закона цел – ефективно противодействие на корупцията, с основни начала на Конституцията и на международни договори, по които Република България е страна, на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, приет от 44-то Народно събрание на 20 декември 2017 г., като го оспорвам по принцип и в неговата цялост.
Румен Радев
ПРЕЗИДЕНТ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
